“三甲发展模式”探析

昭通市昭阳区三甲村位于昭通城西郊9公里处，全村辖8个村民小组， 1058户，4051人，1448亩耕地，人均0.72亩。村总支辖6个党支部，有92名党员。
2002年7月16日，胡锦涛总书记视察三甲村时指出：三甲要脱贫致富，建设小康社会，选好、配好一个团结、勤奋、有战斗力的村“两委”班子是依法治村、民主管村、经济强村的头等大事。
三甲村广大干部群众没有辜负胡总书记的殷切嘱托，经过5年的艰苦努力，今天的三甲已发生了翻天覆地的巨大变化。2004年被市、区列为“小康示范村”和市、区两级新农村建设示范点，2005年被昭通市科协评为科技致富示范村，2006年,三甲村党总支被中组部评为全国优秀基层党组织，同年，被云南省司法厅评为民主法制示范村，被云南省妇联评为科技致富示范村，被昭阳区评为文明示范村。
2001年以前，三甲村是全区乃至全市有名的“难管村”、“失控村”、“瘫痪村”、“落后村”，本村汉族与邻村回族群众长期冲突、械斗不断，矛盾逐渐升级。人们称这里有“四多”，即刑事案件多、干群矛盾多、上访告状多、封建迷信多。该村不断涌现的矛盾，曾一次次被列入了区委、区政府的议事日程。区里、乡里派出干部，天天召集村民、村干部开会，但常常是水里按葫芦，这个按下去，那个浮起来，一点儿用都没有。
那么，缘何今昔有如此巨大的变化呢？
选准配强村总支班子，特别是选好村总支书记是关键。
常言道，火车跑得快，全靠车头带。农村工作搞得好不好，班子建设是关键。改革开放以来的实践经验证明，凡是“三个文明”建设搞得好的农村，都是有一个坚强的党支部，有一个好“班长”。
2000年，昭通市委、昭阳区委和永丰镇党委把三甲村作为市、区两级村级党总支换届“公推直选”和村民委员会换届“两推一选”的试点，采取“四公开三荐两承诺”（“四公开”就是公开选拔目标、公开选拔条件、公开选拔程序、公开选拔结果；“三荐”就是组织和发动群众举荐，支持和鼓励符合条件的对象踊跃自荐，党组织按照程序慎重推荐；“两承诺”就是当选后的村党总支书记和村主任与乡镇党委签订任期目标责任书，同时向群众承诺，实行承诺上岗）的方式，依法选举。在当年的村级换届选举中，在选出了带领致富和带头致富的村两委班子的同时，“不当老板当村官”的黄训奎脱颖而出，以97％的高票当选三甲村村委会主任。2004年村级换届选举中，黄训奎又以96％的得票率实现村党总支书记、村主任“一肩挑”。2007年，又以98％的得票率当选。

两委矛盾命题：制度冲突与解决机制的尝试
“治村”良方 三甲村的严峻现实，逼着村“两委”从根源上找“药方”。经过一番艰苦探索和多方求证，三甲村的决策者们终于豁然开朗——走群众路线，让农民参与民主决策。那么，让农民以何种形式来参与决策呢？在经过一段时间的反复论证之后，村“两委”决定：以村民大会的形式进行民主决策。即以每十户为单位选出一名代表，组成村代会，形成遇事就坐到一起商议的村民参与议事、决策的的方式。从2002年起，三甲村村代会就成了常设性的议事、决策和监督机构。开始，大家虽然还为一些老问题吵来吵去，但毕竟有了个正式、公平“吵架”的地方，最终还得服从多数代表的意见。如今，无论大事、小事、困难事，麻烦事、特殊事，都通过村代会和村民大会来解决，成了三甲村的惯例。
遇事必开会，成了三甲村的一大特色和优势。
民主议事 1996年，因村小学扩建征用了附近村民的30多亩土地，但被征地的农户却没有得到相应的补偿。这部分农户地被征用了，丧失了生活来源，于是出现了群体上访要求解决征地补偿费的问题。黄训奎上任后，被征地户又几次三番找他反映。黄训奎书记召集村“两委”商讨后认为，这一历史遗留问题不彻底解决，将成为阻碍全村发展的一大障碍。于是决定采取召开村代会的方式，将这一问题交给群众来拿主意。在村“两委”的引导下经过多次协商，最后，被征地的农户同意将这一问题暂时搁置下来，集中心思发展生产，由村“两委”向上级反映解决。后经村“两委”多次召开村民大会商议，对被征土地进行重新调整，征地问题终于得到妥善解决。
2001年的一天，村民向文珍和周兆芬满脸含笑地走出村委会，因为困扰她们多年的承包地终于得到了妥善解决。1976年，周兆芬嫁给本村的李某，后其父母过世，由周兆芬夫妇安葬。原村委会就将其承包地当作“死绝户”予以收回，转包给渔洞移民向文珍。周兆芬成了“两头黑”的无地户。后来周兆芬强行将承包地要回，于是向文珍又成了无地户，由于生活所迫，向文珍四处上访，其他移民也自发联名为向文珍“讨说法”。村“两委”了解到这一情况后，组织人员查证后，认为不能将周兆芬算作“死绝户”，原村委会的做法是错误的，应予以改正。经过7次村民大会讨论，最终一致同意重新调整土地，划给向文珍应得土地，并补偿了3年粮食损失。一桩拖延多年的土地纠纷案得以妥善解决。
黄训奎支书说：“一样的事情，不一样的结果，为什么？村民大会同意了，不行也行，村民大会不同意，行也不行。”
自主发展 实行“村民议事制”前，许多村民“给钱开会都不去”，而现在每逢开会争着去。“现在村政村务只有村代会才真正拥有决策权，不论你官儿多大个人说了也不算，花一分钱、办任何事都要班子集体商量，拿出初步意见后由村代会来做决定，我这个支书只能充当一个组织者和村民大会的‘主持人’。”黄训奎感叹说。
2002年，村“两委”决定调整200亩土地进行新村庄规划。起初，村民们觉得征用土地过多，不值得，不同意。村“两委”本着从群众中来，到群众中去的原则，先后召集了100余次村民大会讨论，在村“两委”的教育引导下，经过反反复复激烈的争论，群众逐步认识到新村庄规划建设的重要性和必要性，最后，一致同意进行新村庄规划，并通过调平全村土地的方法，200亩土地未花一分钱就征用过来了。
“自己决定的事情，说干就干，就是错了，也不怨谁！”有的村民“负责”地这样说。
机制保障 曾有外地参观者质疑，在农民思想意识不是很高的农村讲民主，恐怕行不通。
黄训奎信心十足地说：“那是因为搞的不是真民主！如果搞的是真民主，没有行不通的。”
村民自治的根本要求是真正让村民当家做主，而这必须通过一定的组织形式来实现。无疑，村民大会是最具权威的村民民主决策机构。它一改过去“一个人或几个人说了算”的局面。为让村民唱“主角”，把村民代表会议摆到决策的主体位置，村“两委”始终把凡涉及全村发展大局的经济发展项目、财务收支、工程招标等重大事项，坚持实行“六个程序”、“四级决策”，并将议题提出和表决的时间、地点、人员、内容，以及在表决中的应到实到代表数、反对数、弃权数和表决结果等情况在村务公开栏上逐项公布，保证了村民的知情权、参与权和决策权。使“为民做主”变为“由民做主”，真正把民主管理、村民当家落到实处。
三甲村民主决策流程图
【议题提出】→【受理】→【两委协商】→【党员大会讨论】→【村民代表表决】→【公示】→【村民大会通过】
三甲村重大事项民主决策程序
【村两委班子共同协调提出】→【村两委讨论】→【支部扩大会取得共识】→党员及村民代表表决→【村民会议审议通过】
为切实保障群众直接行使民主权利，进一步增强村党支部书记、村委会主任的责任感和使命感，三甲村在全区率先推行了村党支部书记、村委会主任、村民小组长述职制度。
述职制度规定：村党支部书记、村委会主任、村民小组长每年都定期或不定期向村党员大会和村民大会述职1次，凡群众关心的热点问题都要作为述职内容。通过这种述职方式，全村形成了“有人管事”、“办事有人”的良好局面，群众的民主权利有了可靠保障。

村民作主、两委和谐：三甲村民主议事制带来的效果
三甲自推行“村民议事制”（或村代会议事制）以来，该村发生了巨大的变化。一是决策议事权归位村民代表会，解决了农村基层党组织领导村民自治的载体问题。通过对村代会地位和权力的加强，党支部在村民自治体制框架中找到了领导村委会和村务、政务工作的载体和“抓手”，变“党支部、村委会争着为民作主”为“老百姓自己作主”基础上的两委“合作干事”，由“二线”变为“一线”，职责权力行使到位，真正执行村政村务管理权力。党支部的领导核心作用在村民自治体制框架中得以有效发挥。二是解决了农村基层党组织转变领导方式方法、激发自身活力的问题。通过推行这一模式，村党支部“抓大放小”，改变“一元化”领导模式，规范权力运作，提高了公信力、凝聚力和战斗力。三是解决了村民民主权利落实不到位的问题，农民群众有了参政议政的平台。村民对村务的知情权、决策权、监督权得到实现，广大农民通过村代会这一有效载体，经常化、制度化地参与村务、政务的决策、监督，充分反映意愿。一些关系群众切身利益的问题得到有效解决，克服了民主“空壳化”现象，“四个民主”都得到落实，真正体现了当家作主。四是解决村务管理工作中的随意性问题，促进农村稳定与和谐。通过建立健全一系列村务、政务运作机制，逐步形成了依法治村、以制治村的农村治理机制。畅通了村民经常、直接表达意愿的渠道，有效减少和预防了因村干部作风不民主、办事不公开、决策不科学引发的干群矛盾。2002年，三甲村信访总量比2001年下降80%以上，从2003年起，村里的“上访户”全部自动息访。村民说：“自己的事情自己管，就是错了也没得怨，告谁去？”
“过去，因为村里处于一种不和谐的状态，稍有风吹草动，就可能出乱子；现在，我不敢说绝对没事，但可以肯定，凡是‘新模式’落实到位的村民小组，基本上没事。就是有事，也能自己消化、解决掉。因为，我们已经有了自愈能力。”村干部们如是说。

启示一：“一肩挑”的成功尝试
一是避免了村“两委”间的体制性摩擦，促进了村干部和群众思想上的磨合，有利于实现对村级各类组织和各项工作的统一领导，有利于统一干群思想；二是有利于体现精简效能的原则，提高办事效率；三是有利于促进村“两委”的协调运转，减少推诿、扯皮；四是有利于村干部着眼全局，提高服务效能。实行“一肩挑”，有利于实现村级各类组织工作对上负责与对下负责的一致性，促进村干部改进工作作风，提高服务质量。
启示二：一切为了群众，一切依靠群众
相信和依靠群众，是党的基本工作路线。制定制度必须走群众路线，让群众参与，让农民群众当规章制度的“第一起草人”，使制度真正体现民情，充分反映民意，广泛集中民智，保护群众权益。有效地防止了村干部擅自决策、个人拍板决定重大事项，提高了村干部民主决策的自觉性。形成了广大干部群众心齐、气顺、劲足，人心思上、干事创业的良好局面，有力推动了社会主义新农村的持续、快速、健康发展。
启示三：真正实行民主管理
社会主义新农村建设涉及广大农民群众的切身利益，必须调动广大农民的积极性，切实搞好民主选举、民主管理、民主决策和民主监督，不断增强农民群众的自我教育、自我管理能力，使广大农民群众真正拥有知情权、参与权、抉择权和监督权，真正当家作主，不断推进农村民主政治建设。
三甲村结合本村实际，以法律、法规和政策为依据，以实际、实用、实效为原则，建立健全村民会议、村民代表会议和党员议事会制度；村党总支、村民委员会年终财务审计制度；财务公开、财务监督制度等等。确保党的建设、经济建设、文化建设和社会建设顺利进行。